D’après la fameuse phrase prononcée au début des années 1990 par le ministre luxembourgeois des Affaires étrangères, Jacques Poos, l’UE est « un géant économique, un nain politique et un ver militaire ». Si cette définition est loin d’être tout à fait fausse, elle n’en a pas moins besoin d’une mise à jour et, surtout, d’une bonne dose de clarification.

Caractéristiques

Au sein de la structure à trois piliers de l’UE, la politique étrangère, de sécurité et de défense constitue le deuxième pilier, rigoureusement intergouvernemental. A la différence du premier pilier (celui de la méthode et des politiques communautaires s’appliquant essentiellement au domaine économique), le rôle des institutions supranationales est réglementée de façon beaucoup plus restrictive lorsqu’il s’agit de politique étrangère et militaire européenne. La Commission n’a pas le monopole de l’initiative, le Parlement n’est pas co-décideur et les Etats membres ne sont pas comptables devant la Cour de justice pour les décisions prises en matière de PESC/PESD. De surcroît, au sein même de ce deuxième pilier, les dossiers ayant des implications militaires obéissent, avec des règles encore plus contraignantes, à une logique hyper-intergouvernementale. Et à juste raison.

Tant qu’il n’y a pas au niveau européen une entité politique prête et capable d’assumer et de défendre la souveraineté européenne, la compétence dans ces domaines cruciaux doit rester là où réside in fine la souveraineté. C’est-à-dire chez les Etats-membres. Il est significatif qu’au contraire de la monnaie dite unique, la politique étrangère et de défense de l’Union est qualifiée de commune. En vérité, cette politique européenne se limite au champ d’intersection des vingt-cinq politiques étrangères et de défense nationales. Elle n’a pas pour mission de se substituer à celles-ci : c’est plutôt une sorte de cohabitation qui s’installe, où une politique commune européenne ne peut se dégager que dans les (rares) zones de recoupement.

D’après le modèle d’intégration « fonctionnaliste », l’unification économique mènerait - du fait de l’effet d’engrenage - à la politisation de la construction européenne. Hélas, avec la politique étrangère et de défense il faut se rendre à l’évidence : pour franchir le cap, nous ne pourrons pas faire l’économie d’une clarification préalable des finalités politiques de l’entreprise. Cette question fondamentale fut jusqu’ici occultée derrière ce que l’on avait l’habitude d’appeler « l’ambiguïté constructive ». Mais en s’approchant du cœur des souverainetés nationales la réponse au fameux « Que voulons-nous faire ensemble ? » est de plus en plus difficile à différer.

Or sur ce point décisif, les Etats membres sont profondément divisés : ils se retrouvent sur l’un ou l’autre côté d’une ligne de clivage à trois niveaux. Curieusement, sur chacun des trois dossiers ils partent de convictions grosso modo communes pour arriver à des conclusions diamétralement opposées. Pour ce qui est par exemple des relations avec les Etats-Unis, tous les Etats européens sont en faveur d’un partenariat étroit entre les deux rives de l’Atlantique. Cependant, pour les pays atlantistes (connus comme le « camp britannique ») la dépendance unilatérale européenne est une forme naturelle et acceptable de ce « partenariat », tandis que ceux qui militent (avec la France en tête) pour l’autonomie européenne soulignent qu’une relation déséquilibrée n’est ni saine ni tenable. Seule une Europe indépendante, prête et capable de poursuivre sa propre politique, serait à même de nouer, sur base de réciprocité, un véritable partenariat avec l’Amérique.

Le deuxième niveau de la ligne de clivage intra-européenne a trait au contenu même du projet d’intégration. Si tous les Etats membres sont en faveur de l’Union européenne, le premier camp (largement majoritaire) ne lui attribuerait des politiques communes que dans les domaines et jusqu’au point où c’est profitable ou du moins indifférent aux marchés et à notre grand allié américain. Contrairement, encore une fois, à l’autre vision (extrêmement minoritaire) qui prétend que l’Europe doit à terme s’assumer en tant que puissance politique à part entière sur la scène internationale.

En troisième lieu, c’est précisément au sujet de l’évolution souhaitable du système international que les divergences deviennent flagrantes. Car si les pays européens sont d’accord sur l’importance du multilatéralisme - comme gage de légitimité et donc de stabilité à long terme - certains d’entre eux aimeraient voir émerger un système unipolaire (dans lequel le centre dit transatlantique assurerait le fonctionnement impeccable d’un multilatéralisme à la carte), tandis que selon d’autres pour qu’un réel multilatéralisme puisse jamais voir le jour, des rapports de force beaucoup plus équilibrés seraient requis au plan international (dans ce scénario l’Europe devrait constituer l’un des centres de pouvoir de ce système multipolaire mettant en pratique le principe des « contrôles et contrepoids »).